Decálogo contra la corrupción pública
Sencillo, concreto y nada nuevo... pero lo suelen olvidar con frecuencia.
La Nueva España.
Propuestas para limitar el control del político sobre la Administración
Por IGNACIO ARIAS LETRADO DE LA JUNTA GENERAL DEL PRINCIPADO
La corrupción es un fenómeno generalizado que invade todas las capas de la sociedad y que, además, ha existido siempre. En el S. IV a.C. (Artbasbastra. Brahaman Kautilya) ya se afirmaba que «no saborear la miel puesta en la lengua es tan difícil como manejar el dinero del Rey sin quedarse una parte». Siglos más tarde Séneca proclamaba que «La corrupción es un vicio de los hombres, no de los tiempos». Y ya en tiempos más recientes Alejandro Nieto afirma que «La corrupción acompaña al poder como la sombra al cuerpo».
Es corrupto el empleado que desvela los secretos de producción de su empresa a otra empresa competidora (corrupción privada), y también lo es el político que recalifica indebidamente un terreno con fines meramente especulativos (corrupción pública).
Es esta última, sin embargo, la que mayor repercusión tiene al utilizarse perversamente los instrumentos públicos por parte de quienes tienen encomendada la tarea de administrarlos adecuadamente.
Se habla de corrupción política, de políticos corruptos y precisamente por ello los estados, para luchar contra la corrupción, han puesto en marcha diversas medidas que, aparte de las tipificaciones penales de determinadas conductas, consisten, fundamentalmente, en códigos éticos, códigos de conducta o códigos de buen gobierno, que tienen un carácter predominantemente ético y que tienen por destinatarios únicos a la clase política. No debe olvidarse, sin embargo, que el ámbito público también engloba a los funcionarios públicos.
A este respecto hay que tener en cuenta, no obstante, que la ética exigible a los políticos no puede ser la misma que la exigible a los funcionarios. La ética de los políticos requiere no dañar a los inocentes, pero también les exige en determinadas circunstancias sacrificar ciertos valores por el bien de la nación.
En ocasiones el político debe mentir, romper promesas, manipular a la opinión pública, dando origen al fenómeno conocido como «manos sucias».
La ética política no se puede articular en reglas concretas al modo en que se puede articular la ética de los funcionarios, sino en enunciados o criterios que permiten formular juicios que a veces son antitéticos. No es un espejo para príncipes, un libro de consulta. Ya Maquiavelo se ocupó del problema de las «manos sucias» planteando el conflicto que puede surgir entre la moral que conviene a la vida privada y la moral que conviene a la vida pública. En opinión de Maquiavelo, en ocasiones la moral pública justifica plenamente la inmoralidad de los medios utilizados para alcanzar los fines del Estado: «Cuando el acto acusa, el resultado excusa» o en su formulación más clásica «el fin justifica los medios».
Por ello las medidas que deben implantarse para intentar corregir la corrupción pública deben tener dos destinatarios y dos intensidades distintas: los políticos, pero fundamentalmente los funcionarios, entendidos en sentido amplio, es decir, contratados laborales, interinos, personal estatutario y funcionarios propiamente dichos.
Ciertamente el político dirige, pero el funcionario provee los procedimientos, informa y elabora las propuestas de resolución y debe velar por la observancia del principio de legalidad y el sometimiento de la Administración a la ley. Sin su colaboración, sea por acción o por omisión, o sin su permisividad, es inviable que el acto final de un procedimiento sea un acto corrupto. También es justo reconocer que incluso cuando cumple su función (reparos de un interventor) el político cuenta con mecanismos para desactivarla (levantamiento).
Venimos afirmando que «no hay políticos corruptos, sin funcionarios permisivos» y, por tanto, entendemos que la corrupción hay que atajarla en esos dos frentes: actuando sobre la clase política, pero también sobre el régimen jurídico de los funcionarios a los que se les debe permitir cumplir su función sin temor a represalias.
El decálogo que se propone -que ya fue expuesto en el marco del Seminario Jurídico Gerardo Turiel en el mes de diciembre de 2009- obliga a la modificación de algunas normas jurídicas e implica una indudable pérdida de control del político sobre la Administración, y de alguna manera supone una recuperación por parte de los funcionarios de las funciones que tradicionalmente les venían correspondiendo. Se estructura sobre dos premisas: evitar que el controlado designe al controlador y establecer una nítida separación entre la política y la función pública.
1. Puestos de trabajo a proveer por concurso.
Todos los puestos de trabajo que tengan asignadas funciones que impliquen la participación directa o indirecta en el ejercicio de las potestades públicas, en la salvaguardia de los intereses generales, o que puedan comprometer la voluntad externa de la Administración, deberán ser provistos por concurso de méritos entre funcionarios públicos. En especial los puestos de interventor, interventores delegados, letrados y responsables de los servicios jurídicos, de contratación pública, de selección de personal, de urbanismo e inspección general de servicios.
2. Puestos de trabajo a proveer por el sistema de libre designación.
La catalogación de un puesto de trabajo como de libre designación requerirá la tramitación de un procedimiento ad hoc en el que se expliciten detalladamente las razones que justifican tal calificación.
Su adjudicación se realizará motivadamente en atención a los méritos de los aspirantes que hayan concurrido al procedimiento convocado, que, en todo caso, deberán reunir como mínimo diez años de servicios efectivos como funcionarios públicos. En cualquier momento podrá ser dispuesto su cese por la autoridad que los nombró y en todo caso cesarán con ésta.
3. Puestos de personal eventual.
La existencia de puestos de trabajo de personal eventual tendrá carácter excepcional y se limitará a las secretarías particulares de quienes tengan la consideración de altos cargos. En ningún caso se podrá nombrar personal eventual a quienes ostenten la condición de empleados públicos.
4. Funcionarios que pasen a integrar listas electorales para cargos políticos.
Los funcionarios que pasen a formar parte de listas electorales para cargos políticos deberán solicitar durante la campaña electoral permiso sin sueldo.
Si fueran elegidos, pasarán a la situación de excedencia especial con reserva de puesto. El tiempo de duración de su actividad política no será computable a ningún efecto en su profesión de funcionarios.
Si no fueran elegidos, se reintegrarán al servicio activo como funcionarios al siguiente día hábil al de la proclamación definitiva de los electos.
5. Funcionarios que sean designados para cargos políticos.
Los funcionarios que sean designados para cargos políticos pasarán a la situación de excedencia voluntaria con reserva de puesto. El tiempo de permanencia en dichos cargos no será computable a ningún efecto ni servirá para consolidar derechos económicos o de cualquier otra índole. A estos solos efectos, no tendrán la consideración de cargos políticos las secretarías generales técnicas.
6. Plazas vacantes ocupadas por interinos y puestos cubiertos en comisión de servicio.
Todas las plazas vacantes desempeñadas por funcionarios interinos, excepto en los casos de sustitución de funcionarios, deberán incluirse en la primera oferta de empleo público que se apruebe.
No se podrán cubrir en régimen de comisión de servicio puestos de trabajo, excepto que concurran razones de urgencia motivada, y siempre que simultáneamente se convoque el procedimiento de provisión de dichos puestos.
7. Procedimientos de selección de personal.
En ningún caso podrán formar parte de los órganos de selección cargos políticos, ni personal que ocupe puestos de trabajo de libre designación.
Por su carácter subjetivo y dificultad de control, se suprimen las entrevistas, tanto como sistema selectivo autónomo (concurso) o como fase o parte integrante de cualquier otro sistema selectivo.
En todo caso, el órgano encargado de la selección deberá facilitar a los interesados en el procedimiento acceso al expediente para la consulta de todos los ejercicios realizados, que podrán ser examinados sin ninguna restricción.
8. Reparos de la intervención.
El levantamiento por la autoridad política competente de los reparos formulados por la intervención sólo podrá efectuarse recabando previamente informe del servicio jurídico.
9. Régimen de la contratación pública.
a) En ningún caso podrán formar parte de las mesas de contratación personal interino, ni personal que ocupe puestos de trabajo de libre designación.
b) Los funcionarios responsables de elaborar las propuestas de contratación, en su caso, los encargados de definir el objeto del contrato y, en su caso, los distintos órganos por los que transite el expediente, deberán formular una declaración de no fraccionamiento del contrato. Si se llegara a detectar que hubo fraccionamiento (incluso, en un momento posterior, por el órgano fiscalizador), incurrirán en responsabilidad quienes por acción u omisión hubieren obviado toda advertencia sobre esta circunstancia.
c) La contratación deberá estar presidida por criterios objetivos, de modo que pueda garantizarse la selección de la oferta más ventajosa. Si no fuera posible la aplicación de fórmulas objetivas y resultara imprescindible la introducción de márgenes de discrecionalidad, deberá constar en el expediente una justificación específica y detallada de esta circunstancia y someterla a los órganos que informan los pliegos de cláusulas administrativas.
d) El funcionario responsable de la contratación de la elaboración de los proyectos declarará bajo su responsabilidad que el precio previsto a tal fin garantiza que el proyecto técnico tenga un alto nivel de precisión que disminuya o evite la necesidad de acudir a un modificado. Por su parte, el director facultativo, con carácter previo a la elaboración del acta de comprobación del replanteo, deberá constatar que se dispone de todas las licencias y autorizaciones necesarias para la ejecución del proyecto, que la realidad física del terreno sobre el que se pretende actuar permite la ejecución del proyecto en sus términos, y que están solventados todos los posibles conflictos con los titulares de los servicios afectados.
Responderán disciplinariamente los funcionarios intervinientes si del cumplimiento defectuoso de estas funciones resultara la necesidad de modificación del contrato que dé lugar a un aumento o disminución del precio del contrato, a un retraso en la ejecución de las obras o a su resolución.
e) Los contratos menores cuya cuantía sea superior a 2.000 euros serán objeto de fiscalización previa por la intervención general. Trimestralmente se publicará en la página web de la Administración la relación de los contratos menores suscritos en dicho período de tiempo.
10. Prohibición de aceptar regalos.
Ningún funcionario podrá aceptar favor, regalo o servicio en condiciones ventajosas que vaya más allá de los usos habituales, sociales y de cortesía, o préstamos u otras prestaciones económicas que puedan condicionar el desempeño de sus funciones. Se entenderá que el regalo excede de los usos habituales cuando su valor supere los 100 euros
