Estatuto marco: luces y sombras
El 16 de diciembre de 2003, tras una larga espera, se cumplía al fin el mandato constitucional de que todos los profesionales sanitarios públicos tuvieran una ley básica que rigiera su trabajo. El Estatuto Marco, Ley 55/2003 de 16 de diciembre, llegaba para solucionar muchas lagunas legales que afectaban al trabajo de los profesionales sanitarios. Debía permitir que la labor profesional en el SNS no perdiera su carácter homogéneo, y ayudar a que se cumpliera el principio de igualdad en todo el territorio nacional. El Estatuto Marco sienta las bases en cuestiones básicas. La carrera profesional, la movilidad, la jubilación, la provisión, la selección de plazas… quedaron reguladas en sus catorce capítulos y sus 80 artículos. A punto de cumplir sus primeros cinco años de vida, sin embargo, son muchas las incógnitas que se ciernen sobre él. En el fondo late la pregunta final: ¿Ha cumplido su misión? Las respuestas entre los expertos son diversas, aunque, en general, la sensación que queda al valorar la norma es agridulce.
El Estatuto Marco sienta las bases comunes que deben regir en materias tan importantes para los profesionales sanitarios en general, y para los médicos en particular, como la carrera profesional, la provisión y selección de plazas o la movilidad por el territorio nacional; a lo largo de 80 artículos, catorce disposiciones adicionales, siete transitorias, una derogatoria y tres finales. Claro que a la hora de valorar si ha cumplido con eficacia la misión que se le encomendó, y sobre todo su ‘lucha’ por ser compatible con el más moderno Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP), las opiniones varían y, una vez más, suelen enfrentar a las distintas administraciones con los representantes de los profesionales.
Para Antonio Fernández Paniagua, director de la División de Recursos Humanos del Servicio Gallego de Salud (Sergas), fue una norma que sustituyó a diferentes estatutos, que tenían además diferente rango jurídico, lo que acrecentaba la confusión a la hora de regular las condiciones laborales de los profesionales sanitarios. “Hablamos de los años 60-70, momentos todos preconstitucionales, y algunas de las cosas que se recogían en los estatutos antiguos eran de difícil encaje en la Constitución”. Tal y como comenta, había dispersión normativa, y tres diferentes tratamientos de las mismas situaciones. En su opinión, el EM tiene la ventaja de que unifica, “regula de forma conjunta”.
Precisamente, ese largo periodo de tiempo transcurrido entre la aprobación de la Constitución y la del Estatuto Marco llama la atención. Aunque para Fernández Paniagua, “ese lapso de tiempo permitió que la norma encajase perfectamente en el ordenamiento jurídico”. Según señala, “el EM es un mandato de la Ley General de Sanidad de 1986, pero no se aprueba hasta 2003, en el último año de mayoría absoluta del Partido Popular, cuando se han completado ya todas las transferencias sanitarias y ha desaparecido el Insalud”. Como recuerda, el momento tiene muy poco que ver con la situación que había cuando se ordena. En 1986 el Insalud tenía prácticamente todas las competencias sanitarias; en 2003, el Ministerio estaba haciendo normas para los demás, no para sí mismo, según señala.
Tras el nacimiento del EM, cada Comunidad Autónoma fue realizando su desarrollo. “En Galicia, por ejemplo, no hemos desarrollado el apartado relativo a la edad de jubilación; entendemos que lo establecido en este sentido nos aporta poco”. Pero el EM, en su opinión, tiene elementos muy positivos: “gracias a él tenemos la posibilidad de la carrera profesional, algo que todavía no tienen los funcionarios”. Además, y según Paniagua, “dio también capacidad negociadora con entidad propia a la Mesa Sectorial de Sanidad; y se convirtió en una normativa homogénea para la ordenación de la jornada”, subraya.
Por cuestiones como las reseñadas, el director de Recursos Humanos del Sergas realiza una lectura “positiva en conjunto”, aunque reconozca que tiene aspectos no tan brillantes. “Todo es susceptible de ser desarrollado y mejorado, pero la posibilidad de alcanzar los acuerdos a los que se ha llegado en cada comunidad, y el valor y la relevancia de esos acuerdos, su fuerza jurídica, se debe al refuerzo que les ha dado el EM”.
Por su parte, Fuencisla Olmos, hasta hace escasa fechas directora de Recursos Humanos del Servicio de Salud de Castilla-La Mancha (Sescam), tiene también una valoración positiva, cuya aparición fue, en su opinión, “un hito importante, algo en lo que habíamos trabajado todas las comunidades junto al Ministerio”. Como afirma, desde 2003, el trabajo en el área de Recursos Humanos ha discurrido por un nivel de homogeneidad importante.
Para Olmos, la aplicación y desarrollo del Estatuto ha dependido de lo que cada comunidad autónoma ha realizado o sigue realizando. Así, considera que en una Ley Básica hay aspectos aplicables directamente y otros a desarrollar. En este sentido, recuerda que, por poner un primer ejemplo, todo lo relativo a descansos y tiempo de trabajo se aplicó de forma homogénea en todo el SNS, “o la carrera profesional, prevista en el EM y en la LOPS, que ha supuesto un impulso a una nueva medida de recursos humanos en todas las autonomías”, añade; por el contrario, “en los planes de ordenación cada comunidad llevó su propio ritmo”.
Pero por encima de todo, lo que le parece importante es que “todos los Servicios de Salud hemos dispuesto de una norma de referencia, y fue importante en los primeros años tras las transferencias. Para mí ha sido una norma relevante para el desarrollo de los Servicios de Salud y de las políticas de personal”. Aunque afirma que “queda mucho por hacer”, lo “importante lo ya hecho”.
La posición en contra de CESM
Una opinión claramente contraria al EM, que “despertó muchas esperanzas que no se han cumplido”, se puede encontrar en la Confederación Española de Sindicatos Médicos (CESM). El máximo responsable de su Gabinete Jurídico, José Ramón Oncins, afirma que “el EM tenía un plus de positividad grande, por el hecho de que se regulaba de una forma específica, y se daba cumplimiento a la Ley General de Sanidad de una previsión que gobierno tras gobierno se había ido dejando pasar; eso fue lo más positivo. Pero después se ha ido viendo que era una norma con imperfecciones, y éstas irán, o están, saliendo sucesivamente a medida que los tribunales se pronuncien”, comenta.
El responsable de JURISCESM explica, a la hora de hablar de imperfecciones, que éstas se centran “en el traslado a la legislación interna de los funcionarios de la directiva europea sobre descanso, por ejemplo; también había deficiencias en cuanto a la discriminación del trabajador temporal, pues se impedía el cobro de trienios a interinos, aunque algunos jueces ya se han pronunciado en el sentido de que este artículo del EM es anticonstitucional”.
Pero, en su opinión, lo que creó en su momento más conflicto fue el cambio de jurisdicción que ha sufrido el personal estatutario, “que aunque desde el punto de vista jurídico es impecable que esté en el ámbito de lo contencioso-administrativo, desde el punto de vista de las personas afectadas ha generado inquietud y sinsabor, pues, habituadas a la jurisdicción social, ahora tienen más dificultades para defender sus derechos con la misma frescura”, afirma.
En este sentido, Oncins aclara que el perjuicio para el facultativo no sólo se refiere a la menor celeridad de los procesos, sino también a lo que denomina como “la posición del juzgador: el juez de lo social es una persona sensibilizada por los problemas de los trabajadores, y como máxima tiene ‘in dubio pro trabajador’, la balanza en caso de duda se inclina del lado de éste; la jurisdicción contencioso-administrativa nace con la vocación de controlar a la Administración, pero no hay que olvidar que es también Administración, y además evidentemente está desbordada por la gran cantidad de problemas que ha recibido (inmigración, permisos…) y no ve con agrado la llegada de problemas relativos al personal”.
El Estatuto Marco es el resultado de un mandato de la Ley General de Sanidad de 1986, pero no se aprueba hasta 2003
Según señala, la jurisdicción contencioso-administrativa es en su forma de actuar, ”más fría que la de lo social”, y eso ha hecho, en su opinión, que, uniendo el temor a la posible condena y pago de costas, y que el periodo de solución se alargue, “muchos estatutarios ‘renuncien’ a la defensa de derechos que en otro ámbito, en otro momento, hubieran llevado a cabo”.
Un aspecto al que se refiere José Ramón Oncins, aunque de entrada aclara que “es un tema particular de algunas autonomías”, es el del tratamiento que se da a la jubilación de los profesionales. “Es llamativo porque se aparta de la regla general que señala que un funcionario, si lo desea, puede seguir trabajando hasta los 70 años”. Para el personal estatutario, en cambio, la situación es al revés: jubilación a los 65 años y, si alguien quiere continuar, la Administración le va a dar permiso.
La puerta de salida a estos conflictos, en opinión de este jurista, es que el EM deja el desarrollo de muchas materias en manos de las comunidades autónomas, “y van a ser éstas las que van a aclarar la situación. A nivel estatal, el mosaico normativo puede ser muy variopinto”, apunta.
Incumplimientos
María José Alende, secretaria general de Sanidad de Comisiones Obreras, destaca del EM “tres aspectos: que fue una norma que vino a superar estatutos preconstitucionales reguladores de la política de recursos humanos en España; que el propio EM establece un ámbito donde las administraciones públicas y las organizaciones sindicales deben tejer las complicidades que requiere una política de recursos humanos, a través del Foro Marco del Diálogo Social; y tercero, que el EM recoge por primera vez lo que debe ser el modelo de incentivación de los profesionales, a través del desarrollo de la carrera profesional”.
Para Alende, “aunque la norma era muy buena”, los problemas han llegado con su desarrollo, pues en su opinión “su cumplimiento requería voluntad política, y lo que hemos apreciado es una nula voluntad política por parte de los titulares del Ministerio de Sanidad y Consumo para abordar cuestiones que tienen que ver con la política de recursos humanos y que son de interés para el conjunto del sistema”.
Entre esas cuestiones no desarrolladas, la representante de Comisiones se refiere a que “el EM planteaba que un año después de su aprobación, el Ministerio de Sanidad debía presentar al Foro Marco un estudio sobre necesidades presentes y futuras de profesionales en nuestra Sanidad, porque ya en aquel momento detectábamos que podía haber problemas para la aplicación de la directiva europea sobre tiempo de trabajo y descansos, al no haber suficientes profesionales; el Ministerio de Sanidad ha sido incapaz de presentar ese estudio”, lamenta.
Otra cuestión que no se ha cumplido es que, independientemente de las carreras profesionales que se vayan acordando en los distintos servicios de salud, tiene que haber un marco referencial que homogenice u homologue los distintos niveles que van adquiriendo los profesionales en cada servicio, “para que esa carrera profesional no se convierta en un impedimento para la movilidad de los profesionales dentro del sistema”, añade.
Y otra cuestión que planteaba el EM es que cuando más de dos servicios de salud establecieran una oferta de empleo público, se plantearía en el Foro Marco para habilitar fórmulas que impidieran que alguna comunidad autónoma introdujera en los baremos cuestiones que dificultaran a profesionales de una comunidad acceder a una plaza en otra, como puede ser el conocimiento del idioma. “Eso tampoco se ha cumplido”; y completan su lista de principales incumplimientos, otros que afectan a la calificación profesional y a la formación.
Alende culpa más al Ministerio de Sanidad que a las comunidades autónomas del mal, o escaso, desarrollo del estatuto Marco, porque, en su opinión, “el Ministerio es el que tiene que velar por la cohesión social, y debe tener la habilidad política suficiente para tejer complicidades con las administraciones autonómicas y con las organizaciones sindicales para ver qué cuestiones de política de recursos humanos se deben tratar en el Foro Marco. Muchas comunidades han reclamado al Ministerio una política más activa, y éste ha mirado para otro lado”, señala.
En resumen, para la representante de Comisiones, “el EM fijaba unas normas de juego bastante claras, espacios de negociación en el ámbito autonómico y general, sin quitar competencias a las comunidades pero estableciendo un espacio donde se armonizaran las comisiones de trabajo”. Pero la falta de desarrollo de la norma está provocando, en su opinión, ”relaciones encontradas entre los distintos servicios de salud”, y más en un escenario de falta de profesionales. Así, una comunidad autónoma con mayor capacidad de recaudación, y por tanto de pago, atrae a los profesionales de otras, lo que puede poner en una situación de riesgo a distintos servicios de salud. “Sólo hay que ver la cantidad de profesionales extranjeros que se están incorporando, con acreditaciones no equiparables a las que se exigen aquí”.
UGT se opuso desde un principio a la norma
Tampoco es muy positiva, aunque por razones distintas, la visión que del EM tiene el otro sindicato de clase, UGT. Pilar Navarro, secretaria general de Sanidad, recuerda que “fue el único que no apoyó el EM, ampliamente criticado en las formas y en el fondo y, de hecho, en estos cinco años se ha demostrado que ha sido una norma que no ha beneficiado para nada ni a los trabajadores ni al SNS. Junto a la Ley de Cohesión, ésta en menor medida, y a la LOPS, son tres leyes que chocan frontalmente en algunos de sus artículos, con contradicciones profundas entre ellas”.
Para la representante de UGT, “algo fundamental para nosotros es que antes de realizar las transferencias sanitarias deberíamos haber puesto los elementos de cohesión del SNS, no actuar al revés como se hizo: eso ha producido problemas importantes y desajustes”. Para Navarro, del EM no se ha hecho el desarrollo reglamentario prácticamente en ninguna de las comunidades autónomas, ni se han establecido los planes de recursos humanos, que hubieran sido absolutamente necesarios para hacer una planificación, y “además seguimos defendiendo que hay materias básicas que son competencia del Estado que se deberían haber negociado: solamente se han negociado en el ámbito estatal los aspectos laborales del personal en formación, algo insuficiente”, dice.
La alternativa que Comisiones presentó “en unas negociaciones que fueron muy ‘sui generis’”, recuerda su secretaria general de Sanidad, es “hacer un Estatuto Básico del Empleado Público como ‘paraguas’ para después establecer los estatutos sectoriales para complementar cuestiones específicas”. Pero se hizo al revés “y fue un tiempo perdido”. No se hizo un estatuto que contemplara la realidad y el futuro de lo que debía ser el SNS, sino una ‘foto fija’ de lo que veníamos estableciendo con anterioridad a las transferencias, ha explicado Navarro.
La ‘colisión’ con el Estatuto Básico del Empleado Público
Aunque la cuestión ‘estrella’ cuando se analiza el papel que ha jugado y que de debe jugar en los próximos años el EM es su posible colisión con el Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP). Aquí hay dos claras líneas de interpretación: quienes afirman que el EM queda derogado con la posterior aparición del EBEP, y quienes señalan que ambos pueden convivir en perfecta armonía. Para Fuencisla Olmos, “lo que ha ocurrido es que el Estatuto Básico ha venido a complicar la política de cohesión”. En su opinión, ya era complejo establecer unas líneas de cohesión con una norma básica que debe desarrollar cada comunidad, y “si ahora aparece otra que también se debe aplicar, a veces, como está ocurriendo con elementos retributivos o de permisos, se complica cómo desarrollar nuestra política de RRHH”. Más que de confrontación, lo califica de complicación. Aunque en algunos aspectos concretos “sí se ha dado una cierta confrontación, como en el pago de trienios al personal temporal”. En cualquier caso, para Olmos el EBEP no deroga “expresamente” el Estatuto Marco. En su opinión, “son dos normas básicas y cada una tiene su ámbito, y sólo puede hablarse de derogación en algunas materias concretas en las que las dos entren en confrontación”.
José Ramón Oncins es crítico con la situación creada con la aparición del EBEP. Para el representante de CESM, “sorprende” que habiéndose realizado un esfuerzo para elaborar el Estatuto Marco al poco tiempo vea la luz otra norma, “donde de una forma implícita se está derogando una parte importante del propio EM… como así lo están interpretando los jueces en sucesivas sentencias”. Para Oncins, en este momento existe cierta confusión, que poco a poco los jueces van cerrando, respecto a qué norma se aplica. En su opinión, la primera a aplicar es el EBEP, y sólo en aquello que no esté regulado por éste o no sea vigente, “habrá que ir al EM”.
Por su parte, María Álvarez, integrante del Gabinete Jurídico del Colegio de Médicos de Cantabria, señala que “el EBEP desarrolla algunas sentencias y normativa de la Comunidad Europea que habían ido condenando a la Administración española por incumplimientos de diferentes normas respecto al personal. Eso, sin necesidad de que estuviera esta nueva norma básica, se hubiera ganado en los juzgados, pero ha servido para evitar que se judicializasen todos los problemas”. Como explica, el Estatuto del Empleado Público realiza una regulación igualitaria para todos los funcionarios en todo el Estado, estableciendo qué se debe desarrollar en cada comunidad autónoma.
En su opinión, “hay que resolver el conflicto entre normas en cada caso concreto”. No es que derogue el EM, afirma, pero sí que hay criterios que “dicen que como el EBEP es igualitario, hay aspectos de éste que son diferentes a los que establecía el EM y, en este caso, si los mejora, hay que aplicar esta segunda norma, siempre para favorecer al trabajador”, sostiene.
Algunos expertos afirman que el Estatuto Marco deja muchas materias en manos de las autonomías, lo que ha dado lugar a problemas de desigualdades
Para María José Alende, “la diferencia entre el SNS y otros espacios de las administraciones públicas es que para trabajar en el SNS se exige tener titulaciones habilitantes, y eso requiere un tratamiento específico; pero el Ministerio de Sanidad cree que es de aplicación una parte del EBEP que desdibuja el perfil profesional que tenemos en el sistema sanitario público”, según señala.
En cualquier caso, en el gabinete jurídico de Comisiones Obreras tienen “meridianamente claro” que el EBEP no deroga el EM, y su razón es que “cuando hablamos de normas, su especificidad prevalece sobre el momento en que han sido publicadas. EL EM y el EBEP tienen el mismo rango, son leyes generales aprobadas por el Parlamento”, afirma su secretaria general.
Pilar Navarro, de UGT, defiende que “con la negociación sobre el EBEP, vamos a tener que modificar la mayoría de los artículos del EM”. En su opinión, tan solo hay dos que no habrá que tocar: el referente a la carrera profesional y el de movilidad interadministrativa del personal. Para ella, en cualquier caso, “el EM, no queda derogado, y hay que adaptarlo al EBEP, al ser éste posterior. Algo fundamental para nosotros es que antes de realizar las transferencias sanitarias deberíamos haber puesto los elementos de cohesión del SNS, no actuar al revés como se hizo. Ahora nos damos cuenta de que el EBEP, adaptado a los tiempos y a una Administración Pública moderna, con modificación de algunos derechos, provoca que haya que modificar un EM que se ha quedado en fuera de juego”.
Antonio Fernández Paniagua advierte que en este punto “el Sergas comparte la teoría de la mayoría de las asociaciones jurídicas: el propio EBEP mantiene la vigencia del EM en las cuestiones específicas del ámbito sanitario, no es un ‘vaciado’ de éste, que recoge cuestiones que también son de aplicación al personal estatutario”. Así, el Sergas entiende que pueden convivir perfectamente, “no vemos colisión sino complementariedad”, afirma.
Para el representante gallego, en cualquier caso, el EBEP “podría ser más claro, pero entendemos que deja ese hueco para que el EM se mantenga, salvo en algunas cuestiones en las que haya un choque frontal”. Según afirma, “cuando se ha defendido que el EBEP deroga el EM no sé si se está valorando que el tratamiento que hace el EM de las situaciones administrativas es mucho más favorable que el que hace el EBEP”, cuestiona.
Porque lo que advierte Fernández Paniagua es que “una táctica rechazada por los tribunales, tanto en este caso como en otros en los que confluyen varias normas del mismo rango, es la del ‘espigueo’: no se puede coger lo que más favorezca de cada norma. Sino que se debe aplicar un bloque normativo conjunto, y nosotros mantenemos un sencillo esquema: en aquello que el EBEP señale que hay que aplicar a todos los profesionales y choque con el EM, hay que aplicar el EBEP; pero en lo que es específico del mundo sanitario se debe aplicar el EM, porque el propio EBEP le otorga esa facultad”, concluye.
